Czy postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków wyklucza udzielenie pozwolenia na budowę?

Dodano: 21 grudnia 2020
Fotolia_34710077_Subscription_Monthly_L

Trwające postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest często postrzegane przez organy administracji budowlanej jako przesłanka uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Czy w światle obowiązujących przepisów rzeczywiście jest to przeszkoda?

Jako uzasadnienie takiego poglądu wskazuje się art. 10a ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami („Ustawa”). Nie jest to jednak wystarczająca podstawa prawna i przepis ten nie powinien być wykorzystywany przez organy administracji publicznej jako przeszkoda w realizacji właścicielskich praw do nieruchomości objętej postępowaniem o wpis do rejestru zabytków.

Przedmiot wpisu do rejestru zabytków

Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków (dalej - „Rejestr”) prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej - „WKZ”) jest jedną z prawnych form ochrony zabytków nieruchomych. Taki wpis skutkuje dla właściciela nieruchomości szeregiem obowiązków i ograniczeń. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej objętej wpisem do Rejestru są wyłącznie zabytki, a więc obiekty, które w ocenie WKZ, z uwagi na swoją wyjątkową wartość historyczną, artystyczną lub naukową powinny zostać zachowane, i których ochrona leży w interesie społecznym.

Przedmiotem wpisu do Rejestru mogą być zarówno indywidualnie określone obiekty budowlane, jak i zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi lub historycznymi zespołami budowlanymi. W pierwszym przypadku mówimy o tzw. konserwatorskiej ochronie indywidualnej, a w drugim o tzw. ochronie obszarowej.

Określenie przedmiotu postępowania przed WKZ ma istotne znaczenie, nie tylko z punktu widzenia zakresu przyszłej ochrony konserwatorskiej, ale także w sposób bezpośredni wyznacza granice możliwych działań właścicielskich w stosunku do nieruchomości w trakcie prowadzonego przez WKZ postępowania w tej sprawie. Warto pamiętać, że w przypadku wpisu indywidualnego przedmiotem ochrony jest obiekt (budynek) jako całość, w tym także jego wnętrze, a niekiedy również i jego otoczenie.

W przypadku wpisu obszarowego obejmującego np. historyczny układ urbanistyczny, przedmiot ochrony jest ukształtowany odmiennie. Ochroną konserwatorską objęta jest historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna obszaru chronionego. Ochrona w tym przypadku będzie związana z obowiązkiem „zachowania układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczej proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu” (tak np. teza uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 3.07.2019 r. w sprawie IV SA/Wa 1124/19). Należy mieć świadomość, że wpis obszarowy nie oznacza, iż budynki stanowiące elementy historycznego układu urbanistycznego nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Podkreśla się, że zakres ochrony tych obiektów jest odmienny od ochrony wynikającej z wpisu indywidualnego i jest uzależniony od cech charakterystycznych budynków i wpływu tych cech na wartość zabytkową układu urbanistycznego (tak m.in. jedna z tez uzasadnienia wyroku NSA z 18.04.2018 r. w sprawie II OSK 2684/17).

Warto również pamiętać, iż na gruncie obowiązującego prawa ochrony zabytków tzw. wpis obszarowy nie wyklucza indywidualnego wpisu do Rejestru budynku lub budynków stanowiących poszczególne, zabytkowe elementy historycznie ukształtowanego układu urbanistycznego.

Dyrektywa szybkości i wnikliwości działania organu

Postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków jest postępowaniem administracyjnym i podlega zasadom określonym przepisami KPA. Praktyka wskazuje, że wbrew dyrektywie wynikającej z dyspozycji art. 12 KPA, organy administracji mają duży problem z zamykaniem procedur związanych z wpisem zabytków do Rejestru w ustawowych terminach. Publikowane raporty NIK z kontroli organów administracji państwowej odpowiedzialnych za prowadzenie tych procedur wskazują na szereg wad takich postępowań. Ich suma skutkuje niekorzystnym zjawiskiem przewlekłości postępowania, zarówno z punktu widzenia interesów społecznych, jak i - przede wszystkim - prawnie chronionych interesów właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem o wpisanie do Rejestru. Praktyka wskazuje, iż zamknięcie procedury administracyjnej, w wyniku której dochodzi do ostatecznego wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, trwa niekiedy nawet kilka lat. Czas potrzebny do ostatecznego ukształtowania treści wpisu zabytku do Rejestru oraz wynikającego z niego zakresu ochrony konserwatorskiej, może stać się jednym z negatywnych czynników wpływających na przebieg procesu inwestycyjnego, a niekiedy nawet prowadzić do zaniechania inwestycji z udziałem nieruchomości zabytkowych.

Konflikt interesów?

W praktyce obrotu podnosi się, że przedłużające się postępowania w przedmiocie wpisu do Rejestru to nie tylko efekt problemów z prawidłowym stosowaniem przez organy administracji procedury, o czym mowa w przywołanych wyżej raportach NIK, ale także efekt swoistego konfliktu interesów.

W świetle zapadających orzeczeń sądowo-administracyjnych, z jednej strony obserwujemy tendencję organów ochrony zabytków do nieuzasadnionego poszerzania zakresu ochrony konserwatorskiej, z drugiej zaś strony naturalną, jak się wydaje, tendencję właścicieli nieruchomości, które mają być objęte tą ochroną, do ograniczania granic tej ochrony. Oczywistym jest, iż z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości zabytkowych objętych postępowaniem o ich ujawnienie w Rejestrze, zasadnicze znaczenie może mieć optymalizowanie zakresu tej ochrony. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w aktualnym porządku prawnym ochrona zabytków w swojej zasadniczej części jest realizowana na koszt właścicieli tych nieruchomości. Tezie tej nie zaprzecza bynajmniej obowiązujący aktualnie system ulg i bonifikat przewidziany dla właścicieli nieruchomości zabytkowych.

Nowelizacja Ustawy w kontekście art. 10a

Sytuacja właścicieli nieruchomości zabytkowych ulega dodatkowej komplikacji prawnej w związku z nowelizacją Ustawy, która miała miejsce w czerwcu 2017 r. Zgodnie z nowo dodanym art. 10a od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do Rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, ustawodawca zabronił prowadzenia jakichkolwiek prac i działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

Warto przyjrzeć się bliżej uzasadnieniu projektu poselskiego wspomnianej nowelizacji. Otóż, jak wynika z druku sejmowego do projektu nowelizacji, celem wprowadzonego przepisu art. 10a miało być „zapewnienie tymczasowej ochrony zabytku nieruchomego w toku postępowania o wpis do rejestru oraz zapobiegnięcie sytuacjom, które często miały miejsce w praktyce, gdy po wszczęciu postępowania o wpis właściciel takiego zabytku dokonywał jego zniszczenia powodując bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na zmianę charakteru nieruchomości, która skutkowałaby utratą waloru koniecznego dla uznania za zabytek”.

Autorzy projektu noweli podkreślili, iż w dotychczasowym stanie prawnym organy administracji nie dysponowały skutecznym instrumentem, dzięki któremu mogłyby zapobiegać niszczeniu zabytków w stosunku, do których zostało wszczęte postępowanie o wpis do rejestru, uniemożliwiając de facto realizację celu postępowania. Powyższe uzasadnienie projektu poselskiego stanowić powinno istotną wskazówkę do interpretacji treści art. 10a Ustawy.

Skutki wprowadzenia art. 10a

Pomimo, iż cel wprowadzenia omawianego art. 10a Ustawy wydaje się być klarowny, sposób stosowania tej regulacji przez organy administracji stał się przedmiotem licznych dyskusji, jako wprowadzający dodatkowe ograniczenia, które dotknęły właścicieli nieruchomości, będących przedmiotem postępowania o ich wpisanie do Rejestru.

W pierwszej kolejności - uwaga ogólna. Norma prawna wypływająca z treści art. 10a Ustawy, z uwagi na jej bezpośredni wpływ na zakres gwarantowanych ustawowo uprawnień właścicielskich nie może być interpretowana rozszerzająco. Po drugie, dyspozycja przepisu wydaje się brzmieć jednoznacznie. Zakazuje on, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o wpis zabytku do Rejestru, prowadzenia prac ustawowo zakazanych. Pracami ustawowo zakazanymi, w rozumieniu przepisu art. 10a są zaś tylko takie prace przy zabytku (w tym prace budowlane), których skutkiem mogłoby być naruszenie substancji lub zmiana wyglądu zabytku. Oznacza to, że na gruncie art. 10a Ustawy brak jest podstaw prawnych do wyprowadzenia generalnej tezy zakazującej prowadzenia przy zabytku jakichkolwiek prac. Podmiotem uprawnionym do dokonania oceny, czy planowany do wykonania zakres prac ma charakter prac zakazanych w rozumieniu przepisu art. 10a Ustawy winien być WKZ, w ramach jednej z procedur wynikających z przepisów Ustawy oraz ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś, gdyby taka ocena wymagała od WKZ dodatkowych wiadomości specjalnych, którymi nie dysponuje biuro WKZ, nie ma przeszkód prawnych do uzyskania przez WKZ specjalistycznej opinii w tej sprawie.

Czy art. 10a Ustawy rzeczywiście wyklucza prowadzenie procedury o uzyskanie pozwolenia na budowę?

Można zaobserwować, że organy administracji kwestionują możliwość prowadzenia postępowania, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla nieruchomości, których dotyczy postępowanie o wpisanie do Rejestru. Jako podstawę takiego stanowiska organy wskazują ograniczenia wynikające z dyspozycji art. 10a Ustawy.

Nie ulega wątpliwości, iż w świetle poczynionych wyżej uwag przepis art. 10a Ustawy nie może stanowić podstawy prawnej uzasadniającej takie stanowisko. Nie może zostać także zaakceptowany pogląd organów administracji powołujących się na dyspozycję art. 97 par. 1 ust. 4 KPA jako tamę prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten przewiduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ albo sąd.

Nie ulega wątpliwości, iż zakończenie postępowania w przedmiocie wpisania lub niewpisania zabytku do Rejestru, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 KPA i przepis ten nie może stanowić skutecznej podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy pogląd został potwierdzony w wielu wyrokach sądów administracyjnych. Jednym z kluczowych orzeczeń w tym przedmiocie było rozstrzygnięcie NSA z 21.09.2011 r. w sprawie II OSK 1369/10. W sprawie tej NSA stanął na stanowisku, że: „Rozstrzygniecie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia o objęciu określonego obiektu budowlanego lub otoczenia ochroną konserwatorską”. W konsekwencji NSA stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wpisu do WRZ. Stanowisko to potwierdza najnowsze orzecznictwo sądowo-administracyjne. Tak dla przykładu wyrok WSA w Gdańsku z 10.06.2020 r. w sprawie II SA/Gd 274/20, który uznał, że nie ma przeszkód prawnych w prowadzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w trakcie trwającego postępowania o wpisanie obiektu budowlanego (zespołu obiektów budowlanych) do rejestru zabytków. Tym samym, jak podkreślili sędziowie orzekający ww. sprawie, wpisanie obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru zabytków nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia, którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Analogiczna teza wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 14.08.2019 r. w sprawie VII SA/WA 574/2019.

Wnioski

Przepis art. 10a Ustawy jest normą szczególną, wpływającą na daleko idące ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości, wobec której toczy się postępowanie o jej wpisanie do rejestru zabytków, i w związku z tym norma ta musi być interpretowana ściśle. Treść omawianej normy nie uzasadnia przyjęcia zakazu prowadzenia wszelkich prac budowlanych, a jedynie takich prac lub podejmowania takich działań przy zabytku, których skutkiem byłoby naruszenie substancji lub wyglądu zabytku.

Mirosław Narolski, adwokat, wspólnik w Brzezińska Narolski Adwokaci sp. partnerska. Jest ekspertem w dziedzinie nieruchomości i projektów inwestycyjnych. Posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie przygotowania i realizacji projektów budowlanych i w obsłudze korporacyjnej firm produkcyjnych. Julia Janik, aplikant adwokacki w Brzezińska Narolski Adwokaci sp. partnerska.

Możesz nam zaufać:

Przetestuj serwis PrawoNieruchomosci24.pl przez 2 dni za DARMOZałóż konto testowe

x
Sprawdź inne nasze serwisy
Portal FK www.ewiedzafk.pl www.eserwisksiegowego.pl www.portaloswiatowy.pl Portal BHP Portal ZP www.eprawobudowlane.pl

Portal Nieruchomości Copyright © Wszelkie prawa zastrzeżone Wiedza i Praktyka

wiper-pixel