Kontrowersyjny wyrok sądu - nakaz prawidłowego zapewniania dostępu do danych przestrzennych

Poniżej omawiany wyrok budzi pewne kontrowersje, ponieważ w podobnych sprawach zapadały inne rozstrzygnięcia.

Wspomniana firma świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi i m.in. oferuje dostęp do aktualnych map:

• z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz

• z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu.

Mapy te firma oferuje zwłaszcza podmiotom poszukującym terenów inwestycyjnych.

Firma uznała, że burmistrz jednego z miast nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów miejskich. Zbiór ten miał nie zawierać:

• rysunku aktu planowania przestrzennego oraz

• dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego.

Zbiór danych przestrzennych miał być też niezgodny ze schematem aplikacyjnym GML, a usługa przeglądania udostępniona dla zbioru danych przestrzennych miała nie zapewniać wyświetlania objaśnień symboli kartograficznych.

Firma wystąpiła zatem do burmistrza z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wezwała do zapewniania dostępu do danych przestrzennych z tematu „zagospodarowanie przestrzenne”, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nieudostępnianie pełnych danych miało powodować konieczność ponoszenia przez firmę wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności.

Na potwierdzenie istniejących braków firma dołączyła też opinię informatyczną.

Burmistrz stał na stanowisku, że zapewnia dane przestrzenne zgodnie z przepisami, a firma ma na celu wyłącznie własny interes gospodarczy. Miał on polegać na uatrakcyjnieniu oferty, za którą dodatkowo firma zamierzała pobierać wynagrodzenie.

W rezultacie sprawa trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA), gdzie firma wniosła skargę na bezczynność burmistrza.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), zbiory danych przestrzennych obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów:

• planów zagospodarowania przestrzennego województwa;

• studiów;

• planów miejscowych;

• miejscowych planów odbudowy oraz

• miejscowych planów rewitalizacji.

Dane przestrzenne dla ww. aktów muszą obejmować co najmniej:

• lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych;

• atrybuty zawierające informacje o akcie oraz

• część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych.

Powyższe organy muszą nieodpłatnie udostępniać dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów za pośrednictwem usług wskazanych w poniższej tabeli.

Tabela 1: Usługi danych przestrzennych w związku z nieodpłatnym udostępnianiem

Dane przestrzenne stanowią załącznik do uchwały przyjmującej akt lub wydanego zarządzenia zastępczego w sprawie:

• przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego
  zmiany dla obszaru, którego dotyczy bezczynność gminy, w zakresie
  koniecznym dla lokalizacji inwestycji celu publicznego lub

• wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny albo obszaru
  udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do
  studium.

Obowiązuje również rozporządzenie z 26 października 2020 r. (dalej: rozporządzenie; patrz: podstawa prawna), które określa szczegółowo:

• sposób tworzenia oraz prowadzenia zbiorów, uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych tam gromadzonych oraz

• zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi rozporządzenie, w zbiorze danych przestrzennych należy gromadzić m.in. dane o:

•  rysunku aktu planowania przestrzennego oraz

•  dokumencie powiązanym z aktem planowania przestrzennego (np. rozstrzygnięcie nadzorcze, czy tez wyrok powiązany z aktem).

Za akt planowania przestrzennego przepisy nakazują uznawać:

• plany zagospodarowania przestrzennego województwa;

• studia;

• plany miejscowe;

• miejscowe plany odbudowy oraz

• miejscowe plany rewitalizacji.

Zgodnie z rozporządzeniem, zbiór danych przestrzennych należy tworzyć w sposób umożliwiający udostępnianie danych przestrzennych oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego co najmniej:

• w postaci dokumentu elektronicznego GML zgodnego ze schematem aplikacyjnym GML struktury zbioru danych przestrzennych oraz

• dla obiektów obejmujących cyfrową reprezentację części graficznej aktu planowania przestrzennego z nadaną georeferencją w postaci plików GeoTIFF.

Dane przestrzenne dla każdego aktu planowania przestrzennego, w postaci dokumentu elektronicznego GML, należy podpisywać:

• kwalifikowanym podpisem elektronicznym;

• podpisem zaufanym albo

• podpisem osobistym.

- a zasada ta obowiązuje także po każdej aktualizacji zbioru w postaci dokumentu elektronicznego GML.

WSA uznał, że firma posiada interes prawny, który uzasadnia skuteczne wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem WSA dostęp, pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz bezpośredni dostęp do tych zbiorów można ograniczyć tylko wówczas, gdy udostępnienie nie będzie wykonalne. Jak wyżej bowiem wspomniano (Tabela nr 1), usługa pobierania ma zapewnić pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz - „gdy jest to wykonalne” - bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

Burmistrz uznał, że wszelkie dane (w zakresie w jakim jest to możliwe do wykonania) udostępniono obywatelom do wglądu po przeprowadzeniu określonych operacji na udostępnianym zbiorze. WSA przyznał jednak rację firmie, uznając że zbiór danych przestrzennych miejscowych planów miasta nie spełniał wymagań nałożonych omówionymi wyżej przepisami prawa. Nie zawierał on bowiem dwóch, wymaganych przepisami, elementów tj.:

• rysunku aktu planowania przestrzennego oraz

• dokumentu powiązanego z tym aktem.

Zbiór nie zapewniał też, jak rozstrzygnął sąd, zgodności ze schematem aplikacyjnym GML.

WSA podkreślił również, że w innych gminach dane przestrzenne podlegają udostępnianiu zgodnie z wymogami określonymi przez przytoczone przepisy.

Dlatego też, zdaniem WSA, skargę zarzucającą burmistrzowi bezczynność polegającą na nieprawidłowym, tj. niezgodnym z wymogami przepisów w zakresie udostępniania danych przestrzennych z obszaru zagospodarowania przestrzennego, uznać należało za zasadną.

WSA zajął także stanowisko co do tego, czy bezczynność burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA takie rażące naruszenie nie zachodzi w omawianej sprawie. Powołując się na istniejące orzecznictwo, WSA doszedł do wniosku, że za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Chodzi w tym przypadku o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny.

Aby uznać naruszenie za rażące, nie wystarczy samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Przekroczenie musi być bowiem znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie to „wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa”.

Wobec braku takiej oczywistości, WSA uznał że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o charakterze „rażącym” w związku ze stwierdzoną bezczynnością burmistrza.

Omawiany wyrok WSA teoretycznie stanowi podstawę do tego, aby inne firmy zainteresowane pobieraniem danych przestrzennych mogły, załączając opinię informatyczną wskazującą na konkretne braki, występować do właściwych terytorialnie organów o uzupełnienie udostępnianych zbiorów o takie elementy jak np.:

• rysunek aktu planowania przestrzennego oraz

• dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego.

- w sposób wskazany w opinii informatycznej.

Wyrok stanowi też podstawę żądania dopasowania zbiorów w taki sposób, aby:

• były one zgodne ze schematem aplikacyjnym GML;

• usługa przeglądania udostępniona dla zbioru zapewniała wyświetlania objaśnień symboli kartograficznych.

- według wskazań opinii informatycznej.

Powyższy wyrok budzi pewne kontrowersje. Otóż spółka, która zapewniła rozwiązania technologiczne dla Systemu Informacji Przestrzennej miasta, zajęła w omawianej sprawie stanowisko. Spółka ta dostarcza oprogramowanie z zakresu systemów informacji przestrzennej m.in. dla ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, urzędów miast i gmin, zakładów przemysłowych oraz wykonawców geodezyjnych.

Na wstępie spółka zauważa, że w kilkudziesięciu podobnych sprawach zapadły przed sądami inne rozstrzygnięcia niż w przypadku omawianego wyroku.

Zdaniem spółki załączonej do skargi opinii informatycznej sąd nie zweryfikował z rzeczywistością. Spółka podejrzewa również, że autor opinii nie jest bezstronnym i obiektywnym biegłym sądowym, a osobą pozostającą prawdopodobnie w zależności służbowej w stosunku do firmy wnoszącej skargę.

Sąd miał również nie sprawdzić, czy miasto faktycznie udostępnia dane i usługi w sposób zgodny z omówionymi przepisami. Główny zarzut spółki sprowadza się do tego, że WSA uznał za wystarczające do stwierdzenia bezczynności same wyjaśnienia skarżącej firmy „bez analizowania faktów i potwierdzania nieuprawnionych twierdzeń osoby skarżącej”.