Dzierżawa gruntu na cel inny niż ten z dokumentacji planistycznej - studium przypadku

STUDIUM PRZYPADKU

Samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca zakładem budżetowym, oddała spółce prawa handlowego w dzierżawę nieutwardzony, ciągły obszar gruntu o powierzchni 0,4350 ha, na cel związany z prowadzeniem odpłatnej, dozorowanej działalności parkingowej. Działalność będzie prowadzona w systemie opartym na zasilanych solarnie parkometrach, stanowiących własność dzierżawcy. Poniżej szczegółowe studium przypadku.

Przedmiotowy teren znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku użyteczności publicznej i położony jest na obszarze zespołów urbanistyczno-architektonicznych wpisanych do rejestru zabytków (nadzór konserwatorski). W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) przeznaczony jest w około 65% pod tereny zabudowy usługowej – usług sportu i rekreacji w klinie zieleni (US) z dopuszczeniem m.in. lokalizacji parkingów naziemnych, natomiast w pozostałych 35% pod tereny dróg publicznych – drogę klasy dojazdowej (KD-D).

Celem zawarcia umowy dzierżawy było nie tylko umożliwienie zakładowi budżetowemu generowania z tego tytułu regularnych, przyzwoitych przychodów, ale także likwidacja nieuporządkowanych miejsc parkingowych oraz uszczelnienia pobliskiej Strefy Płatnego Parkowania (SPP).

W ramach umowy dzierżawca:

• wyposażył przedmiot dzierżawy w niezbędne oznakowanie pionowe, urządzenia (wyłącznie w części przeznaczonej pod US bowiem z uwagi na obszar ochrony konserwatorskiej wymagane było dokonanie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych) oraz

• wykonał projekt organizacji ruchu, który następnie został zatwierdzony przez wydzierżawiającego.

Grupa mieszkańców miasta złożyła skargę do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (JST) na powyższe działanie jednostki organizacyjnej.

W skardze mi.in. podniesiono, że pobieranie opłat za parkowanie na przedmiotowej nieruchomości jest nielegalne, choćby z uwagi na fakt, że część terenu przeznaczona jest w mpzp pod drogę publiczną. Zatem jedynie organizacja i wprowadzenie w tym miejscu SPP uzasadniłoby pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych. Jednocześnie wyrażono zaniepokojenie faktem, iż JST oddała podmiotowi komercyjnemu w dzierżawę odcinek gminnej drogi publicznej.

Składający skargę doszli do błędnego przekonania, że aktualne przeznaczenie nieruchomości w mpzp w części pod drogę publiczną, stojące w kolizji z dotychczasowym i faktycznym sposobem jej wykorzystania, uniemożliwia samorządowej jednostce organizacyjnej zawarcie umowy dzierżawy na cel związany z prowadzeniem parkingu. Również niewłaściwie przyjęli że pojęcia „droga publiczna” i „teren przeznaczony pod drogę publiczną” są równoważne.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in.:

• przeznaczenie terenów,

• linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

• zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

• zasady kształtowania zabudowy,

• wskaźniki zagospodarowania terenu.

W kontekście przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod drogę publiczną stwarza jedynie potencjalnie taką możliwość. Droga (budowla), dopóki nie zostanie zrealizowana, jest rozpatrywana w sferze formalnoprawnej jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła.

Co prawda uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość innego zagospodarowania nieruchomości, jednakże nie można zapominać o brzmieniu art. 35 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Taki zapis daje właścicielowi możliwość dysponowania swoją własnością na dotychczasowych zasadach, lecz, co istotne, nie daje możliwości innego niż jest wskazane w mpzp jej zagospodarowania w przyszłości.

O ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenów na przyszłość, to stan istniejący nieruchomości odzwierciedla ewidencja gruntów i budynków (egib) bowiem dane w niej zawarte stanowią podstawę choćby planowania gospodarczego, wymiaru podatków czy oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Zgodnie z egib grunty na których funkcjonuje parking zostały zakwalifikowane do grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz). Należy wspomnieć, że tereny komunikacyjne, w tym drogi (dr) i grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych (Tp) stanowią w ewidencji oddzielny rodzaj gruntów w grupie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.

Odnosząc się do zarzutu oddania spółce w dzierżawę odcinka drogi publicznej należy przytoczyć definicję drogi publicznej, zawartą w ustawie o drogach publicznych (dalej: udp).

Otóż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie przedmiotowej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z:

• jej przeznaczeniem,

• ograniczeniami i

• wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Samo pojęcie drogi zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 2) udp i oznacza budowlę:

• składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane,

• stanowiącą całość techniczno-użytkową,

• usytuowaną w pasie drogowym i

• przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Zgodnie z ustawą o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym:

• niezaliczone do innych kategorii,

• stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom,

• z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Jednakże nie w każdym przypadku o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej będzie decydowała uchwała rady gminy.

W omawianym przypadku nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać oddany w dzierżawę grunt za odcinek drogi publicznej. Zarówno rada miasta nie podjęła stosownej uchwały, jak i hipotetyczny, przyszły zarządca drogi nie przedłożył właściwemu organowi wniosku o wydanie decyzji zrid.